影子教育建立长效治理机制

　　*来源：中国教育学刊(ID：zgjyxk)，作者：郑淑超、任涛、刘军伟

　　影子教育是指发生在主流学校教育之外，针对学校学习科目并收取费用的私人课外辅导，有学科性、补习性、有偿性的特点，又称教育补习或课外辅导。提供影子教育的机构为影子学校，又称校外培训机构、民办教育培训机构。

　　21世纪以来，中小学影子教育在全球范围蔓延扩张，成为巨大的教育产业。联合国教科文组织(UNESCO)提出影子教育发展对教育系统和社会变革的意义被低估和忽视，应引起广泛关注。欧盟委员会指出影子教育维持和加剧了教育不公平及更广泛的社会经济不平等;在爱尔兰，高社会经济阶层的家庭接受影子教育的比例为58.7%，而中、低阶层的家庭参与比例仅为46.7%、35.1%。经合组织(OECD)国家平均有43%的学生参与影子教育，但校外学习时间与学生成绩负相关;学校学习时间(平均10.3小时)占总学习时间比重(平均58%)更高的国家，PISA成绩更好;PISA成绩越好的学生，校外学习时间越少。然而，亚洲发展银行报告显示，虽然影子教育有效性尚待商榷，但在亚洲依然急剧扩张。例如，韩国小学生参与影子教育的比例达89.5%，家庭影子教育支出占中小学教育财政开支的80%。基于以上事实，影子教育治理日益紧迫。本文基于现状分析，研判影子教育长效化治理困境，试图提出建立长效治理机制的对策，为规范影子教育健康有序发展提供参考。

　　一、影子教育现状及影响

　　2018年，教育部学校规划建设发展中心就影子教育调查了全国22个省(自治区、直辖市)84个县(市、区)共110万名五年级、八年级的学生及相关的家长、教师，收集了系统翔实的调查数据，进行了全局式的分析，形成了体系化的调查报告，为本研究提供了重要依据和宝贵观点。

　　(一)影子教育的现状特点

　　调查显示，我国中小学生参与影子教育的比例较高(达62.33%)，不同分类维度均有较大差异(见表1)，经多年发展已形成较为鲜明的自身特色。一是总体规模大，发展迅速。2016年我国中小学生影子教育市场规模超8000亿元，参与影子教育及非学科类辅导的学生规模超1.37亿人，学生覆盖率达96.48%。2004年城区中小学生参与影子教育及非学科类辅导的比例为65.6%、73.8%，到2018年仅影子教育参与率已达77.08%、66.29%。

　　同时，线上影子教育随着“互联网+”技术的推广呈井喷式增长。2018年我国在线教育总体市场规模同比2017年(2162亿元)增长45.02%，势头强劲。二是区域差异大，中部地区参与率较高。相较而言，中西部地区家长凭借影子教育提升子女学业成就、改变子女或家庭命运的期望更高;东部地区家长让子女参与各科影子教育及各类非学科辅导的全面发展诉求更强，艺术、体育等培训率较高。

　　仅就影子教育而言，中部学生参与率稍高于东部，与西部差异较小。三是科目不平衡，数学英语占比较高。小学生参与影子教育科目排名前三的为外语、数学、语文，初中则为数学、外语、物理，这与应试教育及科目难度有关。四是受家庭经济影响显著，城区家庭支出较多。一般认为，城区家庭经济条件好于镇区和乡村。从表1看，城区学生影子教育参与率为71.69%，镇区和乡村学生参与率则分别为49.86%和41.54%;年支出在一万元以上的家庭占比，城区(15.1%)亦远高于镇区(2.29%)和乡村(1.52%)。

　　表1 2018年我国中小学生参与影子教育的情况

　　(注：上表基于教育部学校规划建设发展中心2018年调查数据整理。)

　　(二)影子教育的消极影响

　　影子教育发展繁荣，具有一定社会价值：提供个性化教育、满足教育选择性需求;督促学生假期学习，提高学生学习能力;助推个人发展，促进社会层级流动。影子教育成为教育消费的重要内容，同时提供了大量工作机会，2016年提供教师岗位700万～850万个。

　　然而，影子教育逐渐泛滥，消极影响日益凸显。一方面是其自身发展中出现的消极影响。部分影子学校证照不齐、场地条件不达标、办学资质不足、教学水平不高、教育质量无法保证，权益保障差、维权难等，这些问题导致影子教育备受诟病。另一方面是由影子教育发展引起的消极影响。

　　一是加重学生学业负担。在参加影子教育的中小学生中，每日课后参与影子教育的占61.3%，周末参与的占14.4%，另有24.3%学生兼而有之。学业负担的增加，影响学生正常休息，不利于学生的体质健康、兴趣培养和素养提升。二是影响主流学校教育。长时间学习让学生在校期间身心疲惫，效率低下;当学校教育和影子教育的教学方式不同时，学生多因影子教育的高收费及宣传噱头而倾向于低估学校教师教学能力，削弱在校学习的兴趣和动机。三是增加家庭经济负担。影子教育增加教育消费，加重中低收入家庭经济负担。据统计，2016年全国中小学生生均补习支出达2311.97元，全国家庭影子教育总支出516.97亿元。四是维持和加剧教育不公平。受“剧场效应”影响，大家都盲目加大投入影子教育的时间和精力成本，而相对差距依然存在。高收入家庭可选择性高，接受更多更优质的影子教育，但中低收入家庭只能负担少量或无法负担影子教育。

　　二、影子教育长效治理困境

　　马克·贝磊指出，影子教育治理策略包括放任、禁止、规范、鼓励，其中规范还包括监督但不干预、规范与控制。韩国、毛里求斯、柬埔寨、缅甸等都曾短暂禁止过影子教育，但均证明难以实现。不丹虽官方禁止，但仍无法阻止影子教育潜生暗长。基于国际经验和自身国情，我国对影子教育采取“规范与控制”的治理措施。

　　从2008年《关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》到2019年《教育部等六部门关于规范校外线上培训的实施意见》，国家从不同角度开展影子教育治理，尤以《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》(以下简称《意见》)为标志，全面启动影子教育整治工作。

　　总体上，专项治理工作主要是解决“管什么”“现在怎么管”“今后怎么管”的问题。一是管什么，即设立标准。各地依据地方实情研制设置标准，包括学校名称、宣传广告、收费退费等规范，以及举办者、场所条件、教师资格、教育内容及形式、课程时间等要求，为治理影子教育提供重要参照。二是现在怎么管，即全面排查整改。各地制订详细的行动方案，对治理步骤和阶段、手段和方法等作具体规定，结合《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，严查在职教师参与影子教育及提前超纲教学、强化应试、组织考试竞赛等违规行为。三是今后怎么管，即建立审批登记、备案、监督审查、财务管理和公开制度等长效管理机制。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》《关于深化教育体制机制改革的意见》均分别提出，应严格规定影子学校的审批登记和办学资质等“入场资格”审查。

　　以“疏堵结合、属地管理、联合执法、社会监督、协同治理”为特征的专项治理开展以来取得显著成效。截至2018年底，全国共排查线下影子学校40.1万所，查处问题学校27.3万所(68.03%)，整改27.0万所，整改率98.93%;线上影子教育排查工作于2019年底完成备案排查工作，预计到2020年底建立起较为完善的全国统一监管体系。教育部官网通报，截至2018年7月北京市责令整改影子学校2276所，实施行政处罚303次;杭州市排查问题学校2260所，责令整改539所，停办203所;上海累计关停1300余所。“全国校外培训机构管理服务平台”及“全国校外线上培训管理服务平台”上线并公布黑白名单。2019年5月教育部部署专项治理“回头看”，6月基教司派7个调研组分赴北京、浙江、陕西等10个省(自治区、直辖市)实地调研，发现了治理中的一些现实和潜在问题。

　　(一)监管标准模糊，可操作性差

　　调研发现，影子教育专项治理政策存在政策预期模糊、规范标准不清等问题，导致政策的可操作性差。在专项治理政策制定之初，相关部门对影响影子教育质量的部分问题有所了解，但对问题可能的表征形式无法全面预设，为治理实践带来了困难。教师资质问题是影响影子教育质量的重要因素，近四成教师非教育或师范类专业，拥有教师资格证的更是寥寥无几，近1/3家长对影子学校教师整体专业素养持怀疑态度。专项治理要求教师具有相应教师资格、符合国家有关规定，但缺乏明确的查验措施。提前超纲教学也是本次专项治理重点，但影子学校课程体系复杂、原版或自编教材样式繁多、教学内容即时性强，治理政策缺乏明确的超纲认定标准和审查机制，审查困难大。

　　教师教学资质查验和提前超纲教学认定成为监管难题，致使教学质量无法保证。在教学资质上，政策要求国内教师到2020年6月拥有教师资格证，拒不整改的予以处罚直至吊销办学许可。但影子学校所提供教师资格证号是否属实，是否属于本校教师，借用他人证号、购买他人教师资格证挂靠以应付审查等隐蔽行为实难查验。外籍教师拥有外国人工作许可证的较少，未正规登记的“黑外教”问题近来成为舆论焦点，社会影响较大，教学能力和犯罪记录的查验审核是难点。在教学内容上，一对一、电话、线上(网站或App)等影子教育形式时间灵活、即时性强，小升初等项目打着“课程衔接”的幌子行超纲教学之实，拓展阅读、延伸练习等具体教学内容也披着“素质提升”的马甲在超纲的边缘试探。治理政策缺乏明确的操作标准，成为影子教育治理的严峻挑战。

　　(二)执法力量薄弱，制约力不足

　　访谈了解到多个省份教育执法力量单薄，联合执法存在权责不明、相关部门不主动作为，制约手段不健全、处罚力度不够等问题，严重影响治理持续性。各地教育行政部门普遍存在执法人员数量有限、专业度不够、能力经验不足等问题。在联合执法方面，工商等协作部门因工作界限模糊和职责不清而推诿扯皮、不积极执法、不主动作为，影响长效治理;当地政府的重视程度，对协作部门参与执法的积极性也有重要影响。同时，专项治理政策未明确制约及处罚措施，造成执法部门对违法违规行为监管不足、处罚不力，未能形成警示作用。

　　执法力量薄弱，未能有效制约违规影子教育行为，导致前期治理努力付诸东流、各种违规行为死灰复燃、消费者退费维权频见报端，这些问题严重影响教育执法公信力。在职教师参与影子教育、提前超纲教学、无证办学等严重违法违规行为依然存在，甚至部分排查中责令整改或关停的影子学校改头换面卷土重来，资本套利等乱象愈演愈烈。2016年影子学校教师15.9%(111.30万～135.15万人)为在职教师，一些影子学校虽聘用在职教师但未如实登记;一些在职教师于家中进行影子教育，因其解决家长难以辅导作业的问题、缓解辅导作业造成的亲子矛盾而市场需求旺盛，再加上惩戒力度较小，屡禁不止。一些影子学校将学费用于放贷，甚至要求学费交到信贷网站，通过资本套利获益;一些影子学校利益至上，在形成一定区域规模后通过转手实现资本套利等。

　　(三)执法重心易变，监管难度大

　　当前，影子教育发展的社会土壤深厚，市场需求旺盛、势头持续强劲。一方面是文化传统因素。我国自古颂扬“头悬梁、锥刺股”“书山有路勤为径”的学习态度，家长对子女均有“望子成龙”的美好期待。另一方面是社会现实因素。知识经济时代，竞争愈加激烈、考试压力不断加大、对教育的选择性需求持续增长。2018年我国高中教育毛入学率88.8%，高等教育毛入学率48.1%，为进入更好的高校就读，各地普遍反映家长固守“不能输在起跑线”的传统思想，在家庭经济承受范围内尽可能投资影子教育。再加上专项治理工作中大量问题影子学校被关停，致使影子教育需求短期内迅速扩容、市场空间巨大。

　　为吸纳违规影子学校停办而释放出的生源，现存影子学校呈现非理性扩张态势。一是小微型影子学校隐秘扩张，大量不符合设置标准、未达到办学资质要求、提前超纲教学的影子学校转为地下，“打游击”式开展教学，难以监管。二是一些影子学校转型发展，介入课后服务或挂牌“研学旅行”，成监管灰色地带，造成影子教育碎片化、隐蔽化发展，扰乱市场秩序。三是影子教育巨头盲目扩张，某全国性影子教育巨头仅2019年3～5月即增设49个教学点、招生17.18万人次(同比上年增长40.6%)，而经营利润较上年同期下降7.3%，净亏损730万美元。盲目投入大量人员和资金储备，催生影子学校教学质量下降、资金链断裂等隐患。

　　三、影子教育长效治理对策

　　日益复杂的影子教育乱象和重心变化，削弱既有政策约束力、加大市场监管难度，管理的危机、市场的失灵都指出原有管理理念和体制的缺陷，不适应新形势下影子教育的规范控制。固化的、自上而下的、权威力量强制施行的单向管理，已无法适应社会和时代发展要求，在愈加棘手的现实问题中颇显无力，迫切需要对监管政策进行调整升级。对适应多元主体参与的新调节机制，即治理理论的引入迫在眉睫。全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。概括地说，治理具有过程性、协调性、互动性和共治性的特点。影子教育涉及办学者、教师、学生、家长等多元参与主体，需调动多主体共同参与，推进治理不断完善、多元博弈、持续创新、协商共治、加大自治。

　　(一)不断完善管理机制标准化，优化政策操作性

　　治理创始人之一詹姆斯·罗西瑙提出，治理即一系列活动领域里的管理机制和相关制度。而制度的有效性受透明度、健全度、智识秩序等内外在关键因素影响。针对教师教学资质标准模糊、提前超纲教学难认定的问题，要保证标准明确、制度获广泛认可而达成治理共识，确保管理机制发挥作用。

　　建立教学资质标准，由第三方评估和审核教师资质水平。省教育厅与当地师范院校、公安厅等合作设立由教育专家领导的第三方机构，明确影子教育教师资质标准，联合国家外国专家局开展教师资格审查。尤其重视外籍教师的教学能力评估标准确定和犯罪历史记录核查，对聘请非持证外教的影子学校予以撤销办学许可。建立本省包括外籍教师在内的影子教育教师资源库，做好信息录入及人员调配，以年为单位更新。为需要的教师提供教师资格证考试、教学技能等培训。保证影子学校存量及增量教师的教学资质，保障影子教育质量和学生身心健康。

　　建立教材认定标准与定期审查制度，确保影子教育内容规范。制定包括提前超纲教学标准在内的审定制度，新知识内容超过16%视为提前超纲教学，达到36%视为严重违规。科学研究发现人工和生物神经网络均存在最优的85%学习规则，即当训练错误率在15.87%时达到一定准确率所需的训练次数最少;当错误率在36%时，为达到同样准确率所需的训练次数翻倍，训练负担过重。定期开展以县(市、区)为单位的影子教育教材审核工作。聚焦原版引入教材的中国地图完整性及政治正确性、无明显宗教宣传倾向、无提前超纲教学及强化应试现象、无盗版和侵权嫌疑，尤其关注教材及练习册上的广告及链接，确保教学内容规范、积极向上、有利学生发展。

　　(二)多元博弈提高联合执法度，强化问责制约力

　　治理涉及公、私部门等多元主体间的沟通表达和博弈互动，容易因边界模糊而导致低效。针对影子教育执法力量薄弱、惩处不力、联合执法不主动作为等问题，要强化伙伴式的合作，要强调相互独立、冲突的利益对正式制度的服从。

　　强化多部门联合执法制度，强化行政主体问责机制。明确多部门联席会议及联合执法制度权责，厘清省县区三级教育行政主体工作任务，操作化定义相关职责，有效执行联动协同机制。明确影子教育长效治理领导及管理部门，各省教育厅分派副厅长分管并负责指导统筹本省工作，教育厅督导处、各地督导科负责日常监管和年审等，牵头相关部门开展随机排查，重点关注热点区域。将影子教育治理纳入工作绩效评估，严肃问责监管中不主动作为、不严格落实治理措施的相关责任人，视情节和舆论程度给予相应行政处罚。

　　加强主流学校自主管理，限制在职教师参与影子教育。主流学校在职教师提供影子教育不仅干扰义务教育实施，也滋生腐败。日本、印度、马来西亚、柬埔寨、缅甸等国家均禁止在职教师从事影子教育。研究发现50%农村学生的影子教育教师是自己主流学校教师，他们参与影子教育的概率、时间和支出与高考成绩负相关，原因在于这些教师降低学校教育质量以获得更多影子教育收入。督促学校主体加强自主管理，对违规教师予以教育规劝和警告;教育行政部门对屡教不改个体要加大处罚，视情节予以通报批评、责令退还学费、开除到撤销教师资格证等处罚，对所在学校取消当年评优资格迫使学校强化自查。

　　(三)持续协调深化制度创新力，增强监管稳定性

　　治理权威之一格里·斯托克指出治理意味着政策制定者更乐于应付各种不确定性，而政府的能力和责任均在于可以动用新的工具和技术来控制和指引。鉴于影子教育市场资本套利、游击化及非理性扩张等失序和变异问题，应与时俱进、及时协调管理制度、创新监管模式，使治理手段持续稳定有效。

　　创新财务管理制度，加强对影子学校的财务监管和失信惩戒。市场监管部门加快落实影子教育财务监管，通过信用积分体系、财务随机公开制度、第三方管理等方式保障资金安全与用途，严防资本套利、保障消费者合法权益。上海“单用途预付消费卡”、宁波12分信用积分体系等均值得借鉴。还应制定详细、可行可操作的处罚和制约制度，对失信主体视情节予以列入黑名单、行政处罚、撤销办学许可、负民事责任等相应惩戒，加大失信成本，引导诚信规范经营。

　　创新监管模式，限制影子学校盲目扩张。集中化管理小微型影子学校，建设影子教育中心，实施员工制和伙伴制并行的人员管理模式，以房租、水电优惠等措施吸引入驻，对不符合资质的教师统一组织培训，保障教育质量。设置影子教育巨头扩张的控制标准，对影子教育巨头在同区域内超过一定数量后的教学点审批，要求提交详细的教师资质及财务情况报告，并设置区域点数上限，有效避免地区垄断、质量缩水、破产停课等盲目扩张后果发生，规范行业理性发展。

　　(四)着力推进学校教育优质化，提高主体责任感

　　治理理论指出主体间存在权力依赖，仅依靠政府的强制约束手段无法实现复杂社会和多变市场的最优化资源配置。鉴于影子教育市场土壤深厚，应强调主流学校的责任感，推动学校教育变革。丹麦、瑞典、芬兰、荷兰等国家影子教育市场规模小，归功于主流学校教育质量更高，能充分满足学生需要。

　　改善课堂教学，加强影子教育源头治理。要充分利用信息技术更新和完善互动式教学方式、改进资源配置方式、强化教师队伍建设，有效提升学校教育质量。提高主流学校教师工资，适当减弱其参与影子教育获得额外收入的需求，有效增加存量教师投入教育的意愿、吸引更多优秀的增量教师。严格控制班额，推广“翻转课堂”，充分利用“智慧教室”及资源平台实践“互动课堂”，满足更个性化的教育需求，从源头上治理影子教育。

　　改善课外服务，增加影子教育可替代性。《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》重申加强学校课后服务工作，由市财政拨款，家长只需承担极少费用。调研发现，海宁市公办小学已全面实施，市财政投入700万余元，发放39万张低收入家庭学习券，学生参与率99.88%。要充分利用家长资源、积极探索素养教育、提供免费补差辅导，积极推进、加速覆盖。要倡导明星教师录制共享式微课，建立官方“虚拟学校”，促进课外“移动学习”。建立“学长制”，选拔优秀学长为有需要的学生提供针对性、跟踪式辅导。有效分流影子教育扩张市场、减轻家庭经济负担。

　　(五)合作管理完善社会共治性，加大行业自治力

　　善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家权力向社会的回归。针对影子教育隐蔽化、盲目化发展，要加强社会公众参与共治、强化影子教育自身自治，引导市场有序发展。

　　推进社会宣传，实现公众参与“互联网+共治”。加强科学宣传、依托相关公众号及App、争取多元主体参与、形成多中心治理。加快推进《家长手册》研制发放，大力宣传合理报班、科学育儿理念及影子教育客观弊端，整体上提高家长对影子学校的甄别能力和对虚假宣传噱头的警惕意识。广泛动员社会公众共同参与治理，鼓励举报隐蔽性较高的违规行为，公开举报方式(电话、邮箱、网址等)，畅通监督及投诉渠道，全面实现社会共治，使影子教育透明化、公开化，协同营造影子教育健康发展生态。

　　推进建设自治体系，实施行业认证评估。斯托克认为，治理意味着形成自主自治网络。要鼓励影子学校加入《中小学生校外培训机构自律公约》，鼓励在职教师形成自律联盟。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调行业协会在教育公共治理中的作用。要支持中国民办教育协会影子教育自治协会转型升级，充分发挥行业自治功能，缓解教育行政部门在治理中的执法压力。借鉴日本全国学习塾协会以保护影子学校及教师的合法权益为己任，获取权威公信力和社会影响力。设立地区分会，以自主申报、现场监测、公开发布等方式认证和评估影子学校，并颁发合格、优秀、模范三等级认证书与铜牌，引领行业质量提升。